Семнадцатая поправка к Конституции США Семнадцатая (XVII) поправка к Конституции США (англ. Seventeenth Amendment to the United States Constitution) — поправка к Конституции США, учредившая прямые выборы Сената США. Она отменила 3-й раздел 1-й статьи Конституции, а также 1-й и 2-й пункты Конституции, согласно которым сенаторы назначались законодательными собраниями штатов. Эта поправка также изменила процедуру заполнения вакантных должностей в Сенате, разрешив законодательным собраниям соответствующих штатов позволять губернаторам делать временные назначения до проведения дополнительных выборов. До принятия поправки назначение сенаторов было предусмотрено для гарантии представительства штатов в федеральном правительстве, а также для обеспечения существования законодательного органа, который не зависел бы от народной поддержки и мог бы позволить себе «придерживаться более объективных взглядов на встающие перед Конгрессом вопросы»[1]. Однако с течением времени некоторые проблемы с вышеуказанными положениями Конституции, такие как риск коррупции сенаторов и возможность электоральных кризисов или недостаточного представительства в случаях вакантности должностей отдельных сенаторов, привела к кампании за реформу процедуры формирования Сената. Реформаторы предлагали эту поправку в 1828, 1829 и 1855 годах, и в 1890-х и 1900-х годах данный вопрос достиг пика популярности. Прогрессивисты, например, Уильям Дженнингс Брайан, призывали реформировать способ отбора сенаторов. Элиу Рут и Джордж Фрисби Хор[англ.] были известными личностями, участвовавшими в кампании как сторонники сохранения назначения сенаторов. К 1910 году 31 законодательное собрание штата подало ходатайство о реформе. К 1912 году 239 политических партий уровня и Федерации, и штатов поддержали какого-то вида прямые выборы сенаторов, а 33 штата ввели их прямые первичные выборы[2]. Учитывая силу, которую набрала возглавляемая штатами кампания за принятие данной поправки, и страх, что эта кампания могла привести к созданию «неудержимой конвенции[англ.]», предложение об обязательных прямых выборах в Сенат в конце концов было представлено Конгрессу. Конгресс принял данную поправку, и 13 мая 1912 года она была передана штатам для ратификации. К 8 апреля 1913 года 3/4 штатов ратифицировали предложенную поправку, сделав её 17 поправкой. Госсекретарь США Уильям Дженнингс Брайан формально объявил о принятии данной поправки 31 мая 1913 года. Критики 17-й поправки утверждают, что она, изменив способ отбора сенаторов, отобрала у штатов всё представительство в федеральном правительстве и что, вдобавок к нарушению пункта о неизменности права голоса штатов 5-й статьи Конституции, эта поправка привела к постепенному «скатыванию в бесчестье» законодательных собраний штатов, а также к чрезмерному расширению полномочий федеральной власти и подъёму специальных групп для заполнения властного вакуума, прежде занятого законодательными собраниями штатов[3]. Кроме того, поднимались вопросы о праве губернаторов делать временные назначения для заполнения вакантных должностей в Сенате — и о толковании данного пункта, и нужен ли этот пункт вообще. Соответственно, значимые общественные деятели выражали желание изменить или даже отменить данную поправку. ПредысторияПервоначальное положение дел Первоначально согласно 3-му разделу 1-й статьи, а также 1-му и 2-му пунктам Конституции, каждое законодательное собрание назначало от своего штата сенаторов на шесть лет[4]. Каждый штат, независимо от площади, имеет право на двух сенаторов согласно одному из условий Коннектикутского компромисса между крупными и мелкими штатами[5]. Это было противопоставлено Палате представителей, палате Конгресса, избираемой на всенародных выборах, и было описано как неспорное решение; Джеймс Уилсон был отцом-основателем, поддерживавшим прямые выборов в Сенат; это предложение было отвергнуто 10 голосами против 1[6]. У первоначального метода отбора сенаторов было много преимуществ. До подписания Конституции федеральным парламентом был Континентальный конгресс, где штаты не создавали практически ничего, кроме постоянных договоров, а граждане, которых представляли Конгрессмены, сохраняли верность своим штатам. Однако при Конституции штаты подчинялись центральному правительству; назначение сенаторов штатами убеждало антифедералистов в наличии защиты от поглощения штатов и их полномочий постоянно расширяющимся федеральным правительством[7], что являлось противовесом для полномочий последнего[8]. Сверх того, время службы сенаторов (в три раза больше, чем представителей) и избегание прямых выборов превращало Сенат в орган для «смягчения» популизма Палаты представителей. В то время как Палата представителей работала двухлетними циклами прямых перевыборов, сенаторы могли позволить себе «придерживаться более объективных взглядов на встающие перед Конгрессом вопросы»[1]. Парламенты штатов также сохранили теоретическое право «давать своим сенаторам указания» по одобрению или отклонению предложений, что давало штатам и прямое и косвенное представительство в федеральном правительстве[9]. К тому же Сенат обеспечивал формальную двухпалатность парламента, причём члены каждой палаты несли ответственность перед совершенно различными избирательными округами; это помогало решить проблему подверженности федерального правительства «специальным интересам» (лоббистам)[10]. Члены Конституционного собрания также считали Сенат эквивалентом британской Палаты лордов, содержащим «лучших людей» общества; они надеялись, что Сенат обеспечит большее спокойствие и стабильность, чем Палата представителей, благодаря особому статусу сенаторов[11]. Аспекты проблемыПо словам Джея Байби[англ.], судьи Апелляционного суда 9 округа США, сторонники прямых выборов сенаторов полагали, что главных проблем назначения сенаторов было две: коррупция в законодательных собраниях штатов и электоральные кризисы[12]. По поводу коррупции общее мнение было звучало так: назначения сенаторов «покупаются и продаются», переходят из рук в руки ради услуг и сумм денег, а не способностей кандидатов. В период между 1857 и 1900 годом Сенат расследовал 3 назначения на предмет коррупции. Например, в 1900 году назначение Уильяма Кларка[англ.] было отменено после того, как Сенат сделал вывод, что тот купил голоса в парламента Монтаны. Однако Байби и Тодд Зайуики[англ.] считали, что данный вывод Сената был необоснованным; по этому вопросу существовал «дефицит надёжной информации»,[13] и почти за век назначений только 10 были оспорены по обвинению в неправильности[14]. Другой проблемой были электоральные кризисы — случаи, когда ни один из кандидатов в сенаторы не получал большинства голосов в законодательном собрании. Поскольку парламенты штатов были обязаны решать, кого назначать сенаторами, система зависела от их способности к согласию. Парламенты некоторых штатов прийти к согласию не могли, и это задерживало отправку их представителей в Конгресс; в некоторых случаях система терпела такую неудачу, что некоторые штаты в Сенате не были представлены вообще[15]. В период между 1891 и 1905 годом 46 назначений сенаторов от 20 различных штатов окончились электоральным кризисом;[14] в одном крайнем примере место сенатора от Делавэра пустовало с 1899 по 1903 год[16]. Само проведение назначений в Сенат иногда приводило к крупным сбоям в работе законодательных собраний штатов: например, в 1897 году треть депутатов Орегона отказались приносить должностную присягу[англ.] из-за спора об открытом месте в Сенате. В итоге Законодательное собрание Орегона[англ.] не смогло принимать законы в том году[16]. С другой стороны, Зайуики утверждает, что эта проблема не была серьёзной. Электоральные кризисы были проблемой, но являлись исключением, а не правилом; в парламентах многих штатов вообще не было кризисов назначений сенаторов. Большинство парламентов, в которых были проблемы с назначением в 19 веке, были парламентами недавно принятых в состав США западных штатов, которые страдали от «неопытности законодательных собраний и слабой партийной дисциплины…по мере того как западные парламенты набирались опыта, электоральные кризисы стали происходить реже». В то время в Юте такие кризисы произошли в 1897 и 1899 году, они стали «хорошим обучающим опытом» и с тех пор с назначением сенаторов в Юте проблем не было[17]. Другая проблема заключалась в том, что во время электоральных кризисов законодательные собрания штатов не могли заниматься своими обычными делами; Джеймс Юри, писавший в «South Texas Law Review[англ.]», отмечает, что этого на самом деле не было. Во время электоральных кризисов парламенты штатов решали эту проблему по следующему принципу: «один голос в начале дня — парламентарии продолжают выполнять свою обычную работу»[18]. Также существовало мнение, что на самих выборах в законодательные собрания преобладал вопрос назначения сенаторов: депутаты избирались на основе их замыслов о назначении сенаторов, а не мнений по местным вопросам[19]. Требования реформы В начале 19 века начали раздаваться требования принятия поправки к Конституции о выборах в Сенат (первым требование о поправке, предусматривающей прямые выборы сенаторов, вынес Генри Сторрз[англ.] в 1826 году)[20]. Подобные предложения также были внесены, например, в 1829 и 1855 году, причём самым известным их поборником был Эндрю Джонсон, поднявшим данный вопрос в 1868 году и считавшим преимущества идеи «настолько очевидными», что дополнительного объяснения не требовалось[21]. Также в 1860-х в Конгрессе прошли первые крупные споры по данной проблеме; в 1861 году Сенат и Палата представителей наложили вето на назначение Джона Стоктона сенатором из-за того, что он был одобрен относительным, а не абсолютным большинством голосов членов законодательного собрания своего штата. В ответ Конгресс принял в июле 1866 года закон, требовавший парламенты штатов назначать сенаторов абсолютным большинством голосов[21]. К началу 1890-х поддержка введения прямых выборов в Сенат существенно увеличилась, и реформаторы стали работать по двум направлениям. На первом Народная партия[англ.] включила данное предложение в свою Омаханскую платформу[англ.], принятую в 1892 году[22]. В 1908 году[англ.] Орегон принял первый закон о прямых выборах сенаторов. Вскоре то же самое было сделано в Небраске[23]. Сторонники прямых выборов отмечали, что в 10 штатах уже были необязательные первичные выборы кандидатов в сенаторы,[24] практически служившие совещательными референдумами, указывавшими законодательным собраниям, как голосовать;[24] реформаторы призывали к введению подобного в других штатах. На втором направлении реформаторы работали в направлении конституционной поправки, которая решительно поддерживалась в Палате представителей, но сначала отвергаемой Сенатом — Байби отмечает, что законодательные собрания штатов, которые потеряли бы часть своих полномочий при успехе реформы, поддерживали кампанию. К 1910 году парламенты 31 штата вынесли резолюции, требующие принятие поправки к Конституции о прямых выборах сенаторов, и в тот же год 10 сенаторов-республиканцев, возражавших против реформы, были вытеснены со своих мест, что стало «предупреждением Сенату»[24]. Среди реформаторов были Уильям Дженнингс Брайан, тогда как в число их противников входили уважаемые личности, такие как Элиу Рут и Джордж Фрисби Хор[англ.]; Рута так сильно беспокоил этот вопрос, что после принятия Семнадцатой поправки он отказался участвовать в перевыборах в Сенат[12]. Брайан и другие реформаторы аргументировали необходимость прямых выборов, подчёркивая воспринимаемые изъяны существующей системы, особенно коррупцию и электоральные кризисы, и возбуждая популистские настроения. Самым важным был популистский аргумент — существовала нужда «пробудить в сенаторах…более острое чувство ответственности перед народом», которого, по мнению реформаторов, им не хватало; назначение законодательными собраниями штатов считалось анахронизмом, который шёл не в ногу с желаниями американского народа и привёл к превращению Сената в «своего рода аристократический орган — слишком далёкий от народа, за пределами его досягаемости и без особой заинтересованности в его благосостоянии»[25]. Хор отвечал на этот аргумент тем, что народ был менее неизменным и доверенным органом власти, чем законодательные собрания штатов, и что передача народу обязанности выборов сенаторов будет передачей в тот орган, который «[существовал] лишь день» до изменений. К иным контраргументам относятся те, что знаменитые сенаторы не могли быть избраны на прямых выборах, и что, поскольку у многих сенаторов был опыт в Палате представителей, которая уже избиралась на прямых выборах, поправка к Конституции была бы бессмысленной[26]. Предложение о прямых выборах сенаторов также считалось угрозой правам и независимости штатов, которые были «суверенными и имели право…на отдельную палату в Конгрессе,…куда бы они отправляли своих посланников». Этот контраргумент опровергался аргументом, что изменение способа отбора сенаторов не поменяло бы их обязанностей[27]. Принятие поправки К 1912 году 239 политических партий уровня и Федерации и штатов поддержали некоторого рода прямые выборы сенаторов, а 33 штата ввели их прямые первичные выборы[2]. 27 штатов потребовали конституционной конвенции[англ.] по данному вопросу; для созвания конвенции было достаточно требования 31 штата; Аризона и Нью-Мексико были приняты в состав США как штаты в 1912 году (с ними штатов стало 48), и ожидалось, что они поддержат ходатайство о конвенции, тогда как Алабама и Вайоминг, уже являвшиеся штатами к тому времени, приняли резолюции в пользу конвенции без формального требования о ней[28]. Во избежание «неудержимой конвенции», на которой могли быть рассмотрены неожиданные или вредные поправки, предложение об обязательных прямых выборах в Сенат в конце концов было представлено Конгрессу; 12 июня 1911 года оно было принято Сенатом 64 голосами против 24 (четверо не голосовали), а 13 мая 1912 года одобрено Палатой представителей 238 голосами против 39 (110 не голосовали). К 8 апреля 1913 года предложенная поправка была ратифицирована 3/4 штатов,[29] что добавило её в Конституцию США. Госсекретарь США Уильям Дженнингс Брайан формально объявил о принятии данной поправки 31 мая 1913 года[30]. Ральф А. Россем отметил в журнале «San Diego Law Review», что спору о принятии поправки недоставало «любых серьёзных или систематических размышлений о его возможном влиянии на федерализм…Популярная пресса, платформы партий, петиции от штатов, дебаты в Палате представителей, Сенате и законодательных собраниях штатов во время ратификации сосредотачивались почти исключительно на расширении демократии, устранении политической коррупции, ликвидации элитарности и освобождении штатов от того, что они стали считать обременительной и трудной обязанностью. Единственными исключениями были Рут, Хор и представитель Франклин Бартлетт[англ.]»[31]. Хронологическая таблица ратификации:[32]
Штаты, не ратифицировавшие поправку:
ЭффектПосле принятия Семнадцатой поправки, назначение сенаторов законодательными собраниями штатов было заменено прямым избранием сенаторов населением штатов; право каждого штата на двух сенаторов было сохранено[38]. Поправка также изменила процедуру замещения вакантных мест в Сенате: согласно первоначальным положениям Конституции, парламент штата назначал замену сенатору, покинувшему должность до окончания периода полномочий; Семнадцатая поправка предусматривает возможность парламентов штатов давать губернаторам право на временные назначения до проведения дополнительных выборов. Также губернатору может быть предоставлено право назначить дополнительные выборы[39]. Влияние Семнадцатая поправка изменила партийные результаты штатов, она имела «немедленное и существенное влияние на политический состав Сената»[40]. До того, как Верховный Суд США потребовал ввести правило «один человек—один голос[англ.]», сельские округа и города имели равный вес в законодательных собраниях штатов, поскольку один голос сельского жителя был равен 200 голосам городских жителей. Неправильно распределённые парламенты штатов дали бы Республиканской партии контроль над Сенатом на выборах в Сенат 1916 года[англ.]. С введением прямых выборов сенаторов каждый голос имел равное представительство, и Демократическая партия сохранила контроль над Сенатом[41]. Репутация коррумпированных и деспотических парламентов штатов продолжила снижаться по мере того, как Сенат присоединился к Палате представителей в осуществлении популярных реформ. Судья Байби утверждал, что данная поправка привела к полному «бесчестью» для законодательных собраний штатов без опоры в виде средства контроля штатов за Конгрессом. Прогрессивные меры были введены ради придания федеральному правительству возможности неоднократно вытеснять дискредитированные штаты в течение десятилетий[42]. Законодательство нового курса Рузвельта — ещё один пример расширения федерального регулирования, дающего ему господство над продвижением законодательными собраниями штатов их интересов в угле, нефти, кукурузе и хлопке[43]. Юри соглашается, утверждая что сейчас сенаторы не только могут свободно игнорировать интересы своих штатов, но и «имеют стимул к использованию своих полномочий по совету и согласию для назначения федеральных судей за счёт суверенности штатов»[44]. За первую половину 20 века, когда всенародно избираемый Сенат подтверждал назначения на федеральные должности, делаемые и президентами-демократами, и республиканцами, Верховный Суд США начал применять Билль о правах к законодательству штатов[англ.], игнорируя его, когда оно приносило вред отдельным гражданам штатов, применяя 14 поправку[45]. Первые прямые выборы в СенатНиже перечислены первые прямые выборы в Сенат после принятия 17 поправки:[46]
Оклахома, принятая в состав США как штат в 1907 году, назначала своего сенатора законодательным собранием три раза: дважды в год принятия, и ещё раз в 1908 году. В 1912 году Оклахома переизбрала Роберта Оуэна[англ.] на совещательных всенародных выборах[46]. Нью-Мексико, принятый в состав в 1912 году, назначил только двух своих первых сенаторов по итогам голосования законодательного собрания. Аризона, принятая в том же году, избрала своих двух первых сенаторов на совещательных прямых выборах. Аляска и Гавайи, принятые в состав в 1959 году, никогда не назначали сенаторов голосованием в своем парламенте[46]. Толкование поправкиПри рассмотрении дела «Тринси против Пенсильвании[англ.]» Апелляционный суд третьего округа США предстал перед ситуацией, в которой после смерти сенатора от Пенсильвании Генри Хайнца III[англ.] губернатор Роберт Кейси[англ.] назначил временную замену и внеочередные выборы, не включавшие в себя Праймериз[47]. Избиратель и будущий кандидат в губернаторы Джон С. Тринси-младший утверждал, что отсутствие праймериз нарушало Семнадцатую поправку и его право голоса, предусмотренное 14 поправкой[48]. Эти аргументы были отвергнуты апелляционным судом, который постановил, что 17 поправка не требует праймериз[49]. Другой анализируемый вопрос состоит в том, соответствуют ли Конституции законы, ограничивающие право губернаторов делать временные назначения сенаторов. Викрем Эмер[англ.], утверждает в своей статье в юридическом периодическом издании «Hastings Constitutional Law Quarterly[англ.]», что требование законодательства Вайоминга о том, что губернатор данного штата, делающий временное назначение сенатора, должен назначать члена той же партии, в которой состоял сенатор, занимавший ставшую вакантной должность, нарушает Семнадцатую поправку[50]. Это утверждение основано на тексте Семнадцатой поправки, в которой сказано, что «законодательное собрание любого штата может уполномочить исполнительную власть делать временные назначения». Данная поправка только разрешает парламенту любого штата передать губернатору право временных назначений и не разрешает собранию вмешиваться после передачи вышеуказанного права губернатору. Полномочие законодательного собрания состоит в возможности решать, должен ли губернатор иметь право назначать временных сенаторов, а не каким образом он должен это делать[51]. Сенфорд Левинсон[англ.] не согласен с Эмером, и опровергает его мнение аргументом, что вместо того, чтобы заниматься текстуальным[англ.] толкованием пунктов Конституции, следует истолковывать их таким способом, который приносит больше всего пользы, и что возможность законодательных собраний ограничивать право губернатора на временные назначения сенаторов приносит значительную пользу штатам[52]. Пропаганда реформы или отмены поправкиВ связи со спорами о влиянии Семнадцатой поправки, неоднократно появлялась пропаганда её реформы или отмены. С начала президентства Барака Обамы в 2009 году четверо сенаторов из Демократической партии покинули Сенат ради должностей в исполнительной ветви власти: Барак Обама (Президент США), Джо Байден (вице-президент), Хиллари Клинтон (Государственный секретарь США) и Кен Салазар (Министр внутренних дел США). Возникла полемика о назначениях на освободившиеся должности сенаторов, произведённых губернатором Иллинойса Родом Благоевичем и штата Нью-Йорк Дэвидом Пэтерсоном. Это создало заинтересованность в упразднении губернаторских назначений в Сенат[53]. Так, сенатор от Висконсина Расс Файнголд и представитель от Калифорнии Дэвид Драйер[англ.] предложили поправку к Конституции об отмене вышеуказанного права губернаторов; сенаторы Джон Маккейн и Ричард Дурбин и представитель Джон Конйерс-младший[англ.] стали их спонсорами[53]. Движение чаепития находится в авангарде кампании за полную отмену Семнадцатой поправки, утверждая, что это защитит права штатов[англ.] и уменьшит власть федерального правительства[54]. Примечания
Библиография
Ссылки
|
Portal di Ensiklopedia Dunia
