Судебная реформа на Украине

Судебная реформа на Украине – совокупность законодательных, институциональных и кадровых изменений, направленных на улучшение Судебной системы Украины.

Реформа была начата в 2014 году после Евромайдана и внеочередных выборов Президента Украины. Цели реформы – привести судопроизводство Украины к европейским стандартам, обновить кадровый состав судебной системы, обеспечить антикоррупционный контроль, упростить судебную систему для граждан и восстановить доверие общества к судам.^[1]

После обретения Украиной независимости в 1991 году перед властью стояла задача демонтировать старую советскую судебную систему и создать новую, которая базировалась бы на принципах верховенства права и защиты прав и свобод граждан. В 1992 году была принята Концепция судебно-правовой реформы, в 1994 году – Закон «О статусе судей». В 1996 году Верховная Рада утвердила Конституцию Украины, которая закрепляла распределение государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

В целом начальный период реформ характеризовался закреплением базовых мировых стандартов независимости судей и самостоятельности судебной власти на Украине. Но несмотря на позитивные законодательные изменения, идея построения независимой судебной системы фактически игнорировалась высшими органами власти. Политические силы использовали суды в собственных интересах, в системе процветала коррупция, а судебная власть стала финансово зависимой от исполнительной власти Социологические опросы судей, адвокатов и прокуроров показывали существенное снижение доверия к украинским судам. Если с 1991 по 1996 год показатель независимости судебной власти вырос с 66% до 78%, то с 2002 по 2009 год он упал с 74% до 40%.^[2]

В период президентства Виктора Януковича репутация судебной системы Украины существенно ухудшилась из-за громких дел политиков, оппозиционных к действующей власти – прежде всего Юлии Тимошенко и Юрия Луценко. Поскольку наиболее противоречивые решения принимал Печерский районный суд города Киева, на Украине распространилась идиома «печерское правосудие», которая означала вынесение несправедливых, политически мотивированных вердиктов.^[3]

Особенно жёсткая критика звучала со стороны правозащитных организаций. Так, в докладе Human Rights Watch за 2011 год отмечалось, что «обвинительный приговор Юлии Тимошенко, а также аресты и суды в отношении других бывших чиновников подрывали доверие к независимости суда».^[4]

В мае 2014 президентом Украины был избран Пётр Порошенко, в предвыборной программе которого реформирование судебной системы определялось как одна из ключевых задач.^[5] Главой Администрации Президента был назначен Борис Ложкин, экс-совладелец Украинского Медиа Холдинга (УМХ). Его заместителем стал Алексей Филатов, партнёр юридической фирмы «Василь Кисиль и Партнёры», который специализировался на решении инвестиционных, корпоративных и банковских споров. В 2013 году Филатов занимался юридическим сопровождением сделки по продаже УМХ.^[6]

Главной задачей Алексея Филатова на государственной службе стало обеспечение проведения судебной реформы. Он выступал координатором Совета по вопросам судебной реформы – консультативно-совещательного органа при президенте Украины. В её состав вошли министры, председатели судов, юристы, правозащитники, ученые, общественные деятели.^[7]

Задачами Совета стали: подготовка предложений по стратегии реформирования судоустройства и судопроизводства; налаживание взаимодействия государственных органов, гражданского общества и международных организаций по вопросам подготовки судебной реформы; мониторинг внедрения и анализ эффективности реформы; информирование общественности и международного сообщества о ходе реформы.

Судебная реформа требовала внесения изменений в Конституцию Украины, а также в ряд законов, связанных с системой судопроизводства. Разработкой изменений в Основной Закон занялась Конституционная Комиссия, созданная указом президента в апреле 2015 года.^[8] В составе комиссии работали более 60 человек: юристы, учёные, народные депутаты, общественные деятели. Конституционные изменения разрабатывались в сотрудничестве с Венецианской комиссией.

2 июля 2016 Верховная Рада приняла изменения в Конституцию: их поддержали 335 депутатов при необходимом минимуме в 300 голосов. Также в этот день был принят Закон «О судоустройстве и статусе судей».^[9]

Среди других законов, принятых в рамках судебной реформы – Закон «О внесении изменений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины и другие законодательные акты», Закон «Об обеспечении права на справедливый суд», Закон «О высшем совет правосудия» и ряд других. Ожидается принятие закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности».

Важным шагом реформы стало устранение Верховной Рады от вопросов назначения и увольнения судей. Эти полномочия положили на Высший совет правосудия – независимый орган судебной власти.

Высший совет правосудия состоит из 21 члена.^[10] Десять из них выбирает съезд судей Украины из числа судей или судей в отставке, двух – назначает Президент Украины, двух – выбирает Верховная Рада Украины, двух – выбирает съезд адвокатов Украины, двух – выбирает всеукраинская конференция прокуроров, двух – выбирает съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений. Председатель Верховного Суда входит в состав Высшего совета правосудия по должности.

Согласно закону, Высший совет правосудия вносит представление о назначении судьи на должность; принимает решение о нарушении судьёй или прокурором требований относительно несовместимости; обеспечивает осуществление дисциплинарным органом дисциплинарного производства в отношении судьи; принимает решение об освобождении судьи от должности; даёт согласие на задержание судьи; принимает меры по обеспечению авторитета правосудия и независимости судей.

Судебную систему Украины сократили до трёх уровней. Первый уровень – местные и окружные суды, второй – апелляционные суды, третий – Верховный Суд. До реформы существовал ещё один уровень – высшие специализированные суды, которые занимали место между апелляционными судами и Верховным Судом. Этот уровень был отменён. Ликвидации подлежали Высший специализированный суд Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел, Высший хозяйственный суд Украины и Высший административный суд Украины.

Верховный Суд подлежал существенной реорганизации. Был изменён его кадровый состав: впервые в истории независимой Украины в состав Верховного Суда вошли учёные, адвокаты и правозащитники. Их впервые отбирали на открытом конкурсе.^[11]

Также в рамках реформы были созданы специализированные суды: Высший суд по вопросам интеллектуальной собственности и Высший антикоррупционный суд.

Инициаторы реформы уделяли большое внимание кадровому вопросу с целью побороть коррупцию среди судей и повысить доверие населения к представителям этой профессии. Судьи были лишены полного иммунитета, который становился препятствием привлечению их к ответственности за нарушение законодательства и принципов справедливого правосудия.^[12] Впервые в истории Украины на должности судей смогли претендовать адвокаты и учёные.

Каждый судья должен был пройти процедуру квалификационного оценивания – это касалось как новых кандидатов на должности в судах, так и судей, которые уже работали в судебной системе до начала реформы. Для этого был создан специальный орган – Высшая квалификационная комиссия судей. В неё вошли судьи, адвокаты и учёные.^[13]

Для привлечения общественности к процессу оценки судей был создан Общественный совет добропорядочности. Его цель – способствовать Высшей квалификационной комиссии судей в установлении соответствия кандидатов на должность судей критериям профессиональной этики и добропорядочности.^[14]

Комиссия проверяет кандидатов по нескольким параметрам: профессиональная компетенция, добропорядочность, профессиональная этика, психологическая устойчивость.^[15] Чтобы избежать предвзятых оценок, каждому кандидату во время письменного экзамена присваивается уникальный код, и экзаменаторы не знают, чью работу проверяют. Устные собеседования с кандидатами транслируются в прямом эфире.

Масштабное оценивание вызвало неоднозначную реакцию со стороны судей. Около 2 тыс из них уволились из судебной системы ещё до начала процедуры оценивания.^[16] Возникла проблема нехватки кадров, которую Высшая квалификационная комиссия планирует решить в течение следующей волны оценивания. Кроме судов первой инстанции, комиссия проводит отбор кандидатов в Верховный суд и Высший антикоррупционный суд.^{[17][неавторитетный источник]}

Введена «адвокатская монополия»: представлять интересы граждан в судах имеют право только адвокаты, а не любые юристы. Реформа предусматривает постепенный переход от бумажного к электронному судопроизводству. Суды должны проводить рассмотрение дел исключительно по материалам в электронной форме. Бумажные материалы рассматриваются только в случае технической невозможности электронного судопроизводства.

Верховный Суд получит право принятия «образцовых решений», которые должны учитываться судами низших инстанций при рассмотрении подобных исков. Это должно снизить нагрузку на суды и способствовать быстрому рассмотрению однотипных дел.

Опрос, проведённый в сентябре 2017 рамках проекта USAID, выявил относительно позитивное отношение к судебной системе Украины. С точки зрения юристов судебная система получила самый высокий уровень доверия со всех органов власти – 38%. Для сравнения: парламенту и правительству доверяли лишь 12% юристов. Уровень доверия к судам среди обычных граждан с 2015 по 2017 год вырос с 5% до 12%, тогда как парламенту и правительству в 2017 году доверяли 8% и 10%.^{[18][неавторитетный источник]}

Председатель Венецианской комиссии Джанни Букиккио сравнил судебную реформу на Украине с революцией Николая Коперника в науке. «То, что мы совместно сделали, соответствует нашим стандартам, но также нужно, чтобы эти стандарты заработали. А это уже должно сделать украинское общество», - подчеркнул он.^[19]

Сам куратор судебной реформы Алексей Филатов доволен её ходом, но вместе с тем подчёркивает, что для справедливого судопроизводства только её одной будет недостаточно. По его словам, нужно провести реформы прокуратуры, адвокатуры и юридического образования.^[20]