Глобальное управление

Глобальное управление (англ. Global Governance) — система институтов, принципов, политических и правовых норм, поведенческих стандартов, которыми определяется регулирование по проблемам транснационального и глобального характера в природных и социальных пространствах. Такое регулирование осуществляется взаимодействием государств (прежде всего через сформированные ими многосторонние структуры и механизмы), а также негосударственных субъектов международной жизни^[1].

С середины семидесятых годов прошлого века в условиях продолжающегося формирования комплексной взаимозависимости мира и появления все большего количества проблем планетарного масштаба международное сообщество пришло к необходимости обеспечения более высокой степени координации и создания механизмов совместного регулирования глобальных процессов. Возникла потребность в организации глобального управления, идея и практика которого к настоящему моменту претерпели значительную эволюцию. Однако до сих пор остается неясным, какой принцип должен быть положен в основу его функционирования.

Первой научной парадигмой среди различных теорий международных отношений стал политический реализм, который сформировался в начале XX в. Его основоположниками можно по праву считать таких американских и британских исследователей, как Ганс Моргентау, Эдуард Халлетт Карр, Джордж Фрост Кеннан и др. В своих работах они, в первую очередь, опирались на идеи, высказанные английским философом-материалистом, одним из основателей теории общественного договора Томасом Гоббсом.

В своей монографии Левиафан, посвященной проблемам образования государства, Гоббс рассматривает так называемое естественное состояние, то есть состояние абсолютной свободы, в каковом пребывают люди, не являющиеся ни суверенами, ни подданными. Такое состояние есть анархия и постоянная «война всех против всех»^[2]. Гоббс пишет, что

«в таком состоянии нет места для трудолюбия, так как никому не гарантированы плоды его труда, и потому нет земледелия, судоходства, морской торговли, удобных зданий, нет средств движения и передвижения вещей, требующих большой силы, нет знания земной поверхности, исчисления времени, ремесла, литературы, нет общества, а, что хуже всего, есть вечный страх и постоянная опасность насильственной смерти, и жизнь человека одинока, бедна, беспросветна, тупа и кратковременна»^[3].

По мнению Гоббса, с течением времени индивиды понимают необходимость ограничения состояния абсолютной свободы, которое, по причине эгоцентричной природы человека, ведет лишь к возникновению постоянных конфликтов и насилия, и, стремясь избавиться от бедствия войны, добровольно ограничивают свои права в пользу государства, заключая «общественный договор». Задачей последнего становится обеспечение мира и безопасности своих граждан^[4].

Представители реализма и отдельных его направлений экстраполируют идеи Гоббса на сферу международных отношений. Они провозглашают, что взаимодействие государств осуществляется хаотичным образом, так как не существует какого-либо «надгосударственного властного центра». В результате международные отношения являются анархическими, а главной целью государств становится, прежде всего, собственное выживание^[5]. Важно отметить, что анархию в этом случае следует понимать как антоним иерархии, а не синоним беспорядка.

Однако если рассуждать, руководствуясь той же логикой, то можно предположить, что и акторы мировой политики рано или поздно осознают необходимость заключения аналогичного «общественного договора» между ними в целях предотвращения перманентных войн, что в конечном итоге приведет к созданию мирового государства или мирового правительства. Тем не менее, представители реалистической школы скептически относятся к возможности такого развития событий. Во-первых, национализм, по их мнению, является самой сильной формой идеологии. Современные независимые государства-нации не желают признавать какую-либо вышестоящую власть и, тем более, делегировать ей часть своего национального суверенитета. Ввиду этого, не представляется возможным применить методы внутригосударственного, базирующегося на иерархичности организации регулирования к управлению глобальному. Во-вторых, анархия международных отношений не означает, что мир постоянно находится в состоянии «войны всех против всех». Внешняя политика государства в какой-то мере всегда учитывает интересы других субъектов. Государства вступают в различные союзы, чтобы реализовать политические цели и по возможности стабилизировать международную обстановку. Устанавливается баланс сил, который означает состояние стабильности, основанное на примерно равном распределении сил между крупнейшими игроками^[6].

Теоретическая школа либерализма, будучи также одной из старейших в теории международных отношений, по основным позициям противоположна реализму. Исследователи, работающие в рамках данной парадигмы, основывают свои теоретические воззрения на работах Дж. Локка, И. Канта, Ж.-Ж. Руссо и др.

Либералы, как и реалисты ретранслируют идеи великих философов просвещения на сферу межгосударственных отношений. Не отрицая в принципе анархию международной системы, они вторят И. Канту и убеждены в том, что человек по своей природе не является существом агрессивным — он нацелен на сотрудничество. По их мнению, международное сотрудничество и международная торговля ведут к снижению конфликтного потенциала, поскольку, как с рациональной, так и с этической точки зрения, являются предпочтительнее положения конфликта. В свою очередь, растущая материальная взаимозависимость государств, формирующаяся в условиях глобализации, обуславливает необходимость международного регулирования. Международные организации способствуют распространению мира и стабильности, усмиряя более сильные государства путем создания международных норм и новых правил проведения многосторонней политики. Более того, они обладают необходимыми инструментами предотвращения или управления межгосударственными конфликтами^[7].

Таким образом, по мнению либералов, экономически значимая торговля оказывает существенное статистически подтвержденное положительное влияние на сокращение межгосударственных конфликтов^[8], а процессы и явления, вызываемые усиливающейся взаимозависимостью мира, рассматриваются ими в качестве предпосылки к глобальному управлению. В свою очередь, глобальное управление понимается как фактор развертывания глобализации.

Данный подход предполагает формирование единого мирового правительства, которое создается и функционирует по образу и подобию внутригосударственного. Проблема в данном случае сводится лишь к тому, чтобы наделить его соответствующими властными полномочиями. Однако этот вариант в настоящий момент не рассматривается в качестве действительно возможного. Во-первых, современные независимые государства-нации не желают признавать какую-либо вышестоящую власть и, тем более, делегировать ей часть своего национального суверенитета. Ввиду этого, не представляется возможным применить методы внутригосударственного, базирующегося на иерархичности организации регулирования к управлению глобальному. Во-вторых, при столь большом разнообразии политических систем, традиций, уровней экономического развития это выглядит просто нереальным.

Смысл этого подхода сводится к проведению реформы ООН, чтобы сама организация стала центральным звеном управления, а ее институты были преобразованы в своеобразные отраслевые министерства и ведомства. Совет Безопасности ООН, таким образом, стал бы чем-то наподобие мирового правительства, Генеральная Ассамблея ООН начала выступать в роли парламента, а МВФ стал выполнять функции мирового центрального банка.

Однако возможность реализации подобного плана представляется весьма утопичной. Единственная существенная реформа ООН была проведена в 1965 году, после того как две трети всех членов организации ратифицировали, а все пять постоянных членов Совета Безопасности одобрили Резолюцию 1990, предлагавшую расширить состав непостоянных членов Совбеза с 11 до 15 членов и требуемое большинство — с 7 до 9 членов. Эксклюзивное право вето, закрепленное за пятью постоянными членами, было оставлено без изменения^[9]. В 1992 году Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали призвал к дальнейшим реформам, чтобы организация в большей степени соответствовала новых мировым реалиям. Сразу после этого члены так называемой группы G4, состоящей из Бразилии, Германии, Японии и Индии заявили свои претензии на места постоянных членов Совбеза. Одновременно, Аргентина, Мексика и Колумбия выступили с инициативой расширения числа непостоянных членов^[10]. Тем не менее, оба предложения до сих пор не встретили полного согласия и одобрения.

В свою очередь, академик РАН А. В. Торкунов считает, что

«ООН разветвленной системой напоминает не столько модель глобального правительства, сколько прообраз — пока еще бесконечно далекий от идеала — гражданского общества. Именно это направление ее деятельности — в сторону гражданского общества, в сторону больших контактов с национальной общественностью, с негосударственными структурами, с социально ответственных бизнесом — может стать перспективнейшим направлением развития Организации Объединенных Наций»^[11].

Этот подход связан с идеями моноцентричности мира и управления им США в качестве главного актора. Одним из наиболее активных сторонников моноцентричности мира во главе с США выступает З. Бжезинский, выделяющий четыре основные области, в которых они лидируют: военно-политическую, экономическую, технологическую и массовой культуры^[12].

В соответствии с данной концепцией, после развала Советского Союза, краха социалистического блока и роспуска СЭВ и ОВД перед США открылись беспрецедентные возможности. В условиях отсутствия относительно равного по потенциалу противника и распада биполярного порядка Соединенные Штаты стали единоличными «хозяевами мира». Набиравшая темпы глобализация, проходившая в устраивавшем США либерально-демократическом духе, способствовала росту экономического благосостояния Америки. Остальные государства не проявляли особого недовольства действиями США.

Однако с началом нового тысячелетия, возвышением таких стран, как Китай, Индия, а также возросшим негодованием американскими действиями среди стран Запада, то есть традиционных американских союзников, Соединенным Штатам становится все труднее проводить унилатералистскую политику, не учитывая цели, интересы и активность других акторов. Таким образом, идея гегемонии США, как и предыдущие подходы, вызывает больше число критических откликов.

Данный подход состоит в том, что в основу глобального управления будет положен сетевой, а не иерархический принцип организации, который исходит из полицентричности мира и предполагает участие в управлении не только государств и межгосударственных образований, но и других акторов.

Управление в международной или транснациональной сфере представляется весьма восприимчивым к сетевым идеям. Безусловно, существует некая иерархия, которая, например, выражается в предоставлении постоянным членам Совета Безопасности ООН особых прав и обязанностей по сохранению международного мира и безопасности. Но сфера мировой политики не является жестко иерархичной. Напротив, она скорее остается анархичной средой, а международная система по-прежнему состоит из более или менее независимых суверенных единиц, тяготеющих к непризнанию и отторжению какой-либо вышестоящей централизованной власти. Вместе с тем, по причине продолжающегося процесса глобализации и появления новых вызовов планетарного масштаба, сохраняется и увеличивается потребность в глобальном управлении, под которым в этом случае подразумевается уже не мировое правительство, а гораздо более практичный подход — использование коллективных усилий как для противодействия транснациональным угрозам, так и для реализации общих возможностей. В подобных условиях сетевой принцип является одним из основных, наиболее предпочтительных и наиболее инклюзивных вариантов его оформления.

Среди ученых, концентрирующих внимание на проблемах теоретического осмысления международных отношений, первыми об использовании сетевого подхода заговорили Р. Кеохэйн и Дж. Най, хотя в своей статье от 1974 года они еще не употребляли термин «сеть» как таковой. Они связывали большие надежды с так называемым трансправительственным сотрудничеством, которое авторы определяли как

«множество прямых взаимодействий между составными частями различных правительств, не находящимися под непосредственным контролем кабинетов и их глав и напрямую не руководствующимися проводимой ими политикой»^[13].

Дальнейшее развитие их идеи получили в концепции Анны-Марии Слотер^[англ.]. В книге «Новый мировой порядок» она подробно описывает официальные правительственные сети, пронизывающие государственные органы (кабинеты правительств, законодательные и судебные инстанции) всевозможных стран мира и вовлекающие их служащих во всевозрастающее реальное и виртуальное взаимодействие как друг с другом, так и с новыми неправительственными акторами. Сами сети представляют собой сложное сочетание относительно стабильных, децентрализованных, неиерархических, зачастую неформальных отношений, посредством которых их участники быстро обмениваются информацией и согласуют свою деятельность с целью принятия эффективных мер для решения общих проблем глобального масштаба в политической, экономической, социальной областях и в сфере безопасности. Правительственные чиновники, представляющие различные органы государственной власти, участвуя в подобных сетях, создают плотные сетевые формы сотрудничества, переступающие национальные границы, а также границы между национальными и наднациональными институтами^[14]. Таким образом, не возникает необходимости в учреждении централизованного вышестоящего правительства, довлеющего над национальными государствами.

Тем не менее не стоит отождествлять сетевой принцип функционирования глобального правления с ныне существующими международными организациями и формальными институтами. Им, согласно меткому замечанию того же Р. Кеохэйна, свойственна

«дилемма управления: несмотря на важное значение институтов в жизни человека, они являются весьма опасными», поскольку «могут способствовать эксплуатации и даже угнетению»^[15].

Помимо этого, они характеризуются определенной иерархичностью, что наглядно проявляется в вышеупомянутом предоставлении постоянным членам Совета Безопасности ООН особых прав и обязанностей по сохранению международного мира и безопасности, в неравномерном распределении голосов в международных финансовых организациях, а взаимодействие в их рамках не в полной мере учитывает появление все большего количества неправительственных участников мировой политики.

В действительности, сетевой подход к глобальному управлению является чрезвычайно перспективным, поскольку в некотором роде исключает потерю национального суверенитета в результате делегирования правительствами части своих функций наднациональным органам и международным организациям, обеспечивает высокую скорость передачи информации, вовлекает в процесс принятия решений негосударственных акторов. Он уже в полной мере продемонстрировал свои преимущества в борьбе с международным терроризмом и преступностью, когда межправительственные финансовые сети взаимодействуют для выявления и замораживания террористических активов, а сотрудники правоохранительных органов обмениваются жизненно важной информацией о подозреваемых, в экономической сфере, где сети, состоящие из министров финансов и глав центральных банков различных государств, принимают ключевые решения по поводу того, как противостоять последствиям мировых финансовых кризисов, в области экологии — в рамках НАФТА американское, канадское и мексиканское природоохранные агентства создали комиссию по экологическому сотрудничеству . Существует масса подобных примеров.

Тем не менее налицо потребность в площадке, которая бы стала своеобразным регулирующим комитетом для разного рода сетей, катализатором для разработки и реализации инициатив в сфере управления с помощью этих сетей. И такого типа площадка уже имеется — это Группа двадцати. Однако ее потенциал остается во многом недооцененным и не используется в полной мере. На данный момент под эгидой Большой двадцатки действует лишь сеть, состоящая из министров финансов и глав центральных банков стран-участниц. В этой связи, логично бы было учредить аналогичные сети парламентариев, делящихся друг с другом опытом законотворческой практики и гармонизирующих позиции по ряду правовых вопросов, представителей судебной власти, сотрудничающих в соблюдении национальных и международных нормативно-правовых актов, членов правительств, обменивающихся на регулярной основе информацией о деятельности исполнительных органов. Более того, в контексте непрекращающихся споров о необходимости реформирования ООН и финансовых институтов Бреттон-Вудской системы, было бы разумно представить Группу двадцати в международных организациях, что поспособствует вовлечению в сети еще большего количества участников.

Наиболее реалистичным направлением развития глобального управления является расширение (за счет вовлечения новых участников, причем не только государств, но и организаций, корпораций, общественных институтов и т. д.) и углубление (посредством расширения и детализации повестки координации) международной координации политики в разнообразных сферах. Дискуссии о необходимости и целесообразности международной координации начались уже в конце 19 — начале 20 века и активизировались после окончания Первой мировой войны. Именно в координации и взаимном согласовании политики странами мира многим тогда виделся залог сохранения мира и стабильности^[16]. Поиск эффективных путей координации продолжался на протяжении всего 20 века и продолжается сейчас, несмотря на ряд объективно препятствующих этому факторов^[17].

Международная координация политики возможна в различных институциональных форматах, которые могут быть классифицированы в зависимости от того, как принимаются политические решения: децентрализовано (то есть каждым участником) или централизовано (при условии делегировании участниками части своих полномочий координирующему центру)), а также принимаются ли решения каждый раз на основе переговоров / консенсуса или же на основе заранее согласованных правил и принятых участниками обязательств. Среди международных организаций есть такие, которые осуществляют централизованную координацию политики преимущественно на основе заранее принятых правил и соглашений, используя делегированные им ресурсы и полномочия (например, Всемирный банк), а также такие, которые координируют политику участников на основе сочетания соглашений и переговоров (например, Всемирная торговая организация). Примером децентрализованной координации на основе переговоров являются саммиты G-7 и G-20, а децентрализованной координации на основе формального соглашения — координация политики стран, подписавших Парижское соглашение по климату.

Хотя попытки межгосударственной координации в 20-21 веках очень часто оказывались малоуспешными, но в условиях все возрастающей взаимозависимости стран на фоне углубляющейся глобализации, альтернативой международной координации политики уже не может быть изоляционизм. В обозримом будущем не приходится рассчитывать ни на мировое правительство, ни тем более на благосклонную опеку какого-либо мирового гегемона. Альтернатива международной координации и взаимодействию на основе традиционных форматов и институтов — это опять же международная координация и взаимодействие, но уже на основе новых, постоянно совершенствуемых принципов и правил^[18].